十八屆三中全會《決定》提出，“加快房地產稅立法并適時推進改革”。這里我們試圖系統地設計各方互讓權力、平衡多方利益，各方都能接受和大體滿意的城鄉房地產稅征收方案。

 

　　一、出讓金小改與兩極分化及其經濟泡沫化

 

　　從目前地方財政收入的正規渠道看，增值稅的75%歸中央，營業稅改革為增值稅后，如果沒有新的稅種，未來地方財政收入在全部財政收入中的比例將進一步下降，幾乎沒有穩定的稅收收入。

 

　　地方政府目前的開支，除了稅收部分外，65%到75%來自于賣地、收費和借債。地方財政中，2010到2012三年土地出讓金收入為年平均3萬億元，2014年近4萬億元，已經高達地方政府年收入的40%到50%，有的地區更高。而且，從歷史的更長時間看，年度間收入很不穩定;未來，城市化的進程總有一天將基本完成，賣地財政也形將終結。并且，目前的土地財政，形成地方政府擴大城區、大上項目、強征強拆、壟斷出讓、推高房價、實業趨落、房地泡沫等一系列問題。那么，如何改革呢?

 

　　一些學者不主張房地產稅改革，而是進行微調，在其他方面開源節流。這種思路遇到體制和社會格局的變化：

 

　　(1)按照黨的十八屆三中全會《決定》部署的農村土地體制改革，農民同地同價，減少征地范圍;

 

　　(2)強調用地紅線、用途規劃管制，約束政府用地;

 

　　(3)農民抵制強拆強征，征地難度越來越大;

 

　　(4)一些三四線城市，住宅總體過剩，土地已經出讓不出去，土地財政枯竭;

 

　　(5)一線二線城市人口流動集中，加上行政寡頭壟斷賣地，持續推高房價，三線四線城市人口收縮甚至流出，出讓金很少，形成不同地區和規模政府間收入的極不公平。

 

　　結果：地方政府的土地出讓金部分將大幅度下降，并越來越少，征地囤地儲備抵押給銀行借債的行為也將受到限制，其他借債行為也會因債務審計和考核，大大減少。一方面，地方政府財政將遇到前所未有的困難，行政公務經費緊張，交通補助等公共服務開支將縮減，生態保護環境污染治理支出將不保，低收入人員保障將受到影響，城鎮基礎設施無法建設和維護。另一方面，住宅投資性需求也無法抑制，房價繼續快速上漲。

 

　　而如果將《決定》視為一紙空文，仍然維持原有征地制度，仍然收取3到4萬億的元的土地出讓金，則一方面還是在過多地掠取農民群體的利益轉移到城市，另一方面，如前討論過的，地價房價不斷上漲，或者使城市中需要買第一套房的群體，變成房奴，地方政府實際從他們手中，征了很高的“稅收”;或者因房價太高，使他們淪為城市中長期的租客。

 

　　不改革廢止收取土地出讓金體制，對農村農民、進城農民工和新進入城鎮的大學畢業生及其他青年人群體是不公平的。特別是如前所述的，未來遷移入城市的7億農民和買不起住房的群體，租住在有多套房的2億左右居民家中，租房者將收入的40%到50%左右交給房東，形成城市中新的房主和佃戶兩個階層。

 

　　目前，在城鎮中的2.77億農民工，在自己務工城鎮買房的只有1%左右，約為100萬套;在自己的家鄉城鎮城郊等買房的估計在20%到35%之間;按照2015年城鎮住宅存量，除去農民購買的城鎮住宅，城鎮居民平均每戶為2.1套住宅。而據有關抽樣調查，前三四年，1.38億戶城鎮居民家庭中，13%沒有自己的住宅，租住房屋，大多是青年人和極低收入的家庭;66%左右的，只有一套房，大多為中低收入者;21%的城鎮居民有多套房，并且平均6.8套。城鎮中住宅資產的分配極不公平。

 

　　而城鎮中，2015年各種性質的住宅有3.4億套，在建52億平米，新開工10平米，就是以后一個住宅項目不開工，建成后新增6200萬套住宅，屆時城鎮將有4億套住宅，每戶3.5人，僅城鎮住宅就可以容納14億人口居住。如果將全部住宅作為消費產品，實際已經嚴重過剩。加上城鎮居民獨生子女格局，老人過世越來越多，未來由于獨生子繼承上一代和兩代房產，房屋將更加過剩。

 

　　2016年住宅在這樣過剩的情況下，其價格為什么還會暴漲呢?

 

　　(1)地方政府低價征地，囤地，饑餓供地，土地市場行政寡頭壟斷，一家高價倒賣地，千家競價，報價最高者得，不斷地推動地價房價上漲;

 

　　(2)銀行貸款利率，投資企業產業，搞實體經濟高，實際民營企業，中小微企業，利率10%到20%，貸款買房投資低，利率目前只有5%以下;

 

　　(3)投資實體辦企業，要交很高稅收，17%增值稅，有的要交消費稅，要交工資42%的社保費;投資生育撫養兩個(過去)個孩子，三個孩子要交更高昂的社會扶養費，投資房子，不管多少套，持有都不用繳稅交費;

 

　　(4)由于22到44歲經濟主力人口持續萎縮，總需求收縮，傳統工業化提前結束，制造業全面過剩，股市不溫不熱，教育衛生文化等服務業相當程度沒有開放，新的投資領域還沒有拓展和放開，相當多人換外匯投資國外不熟悉或者換不出外匯或者錢出不了境，國民經濟杠桿率很高，唯恐人民幣不保險，只好投資房產避險;

 

　　(5)幾千萬黨政事業機關干部和一兩億其家屬近親中產階層規定不能投資做實體辦企業賺錢，這個階層巨額資金合規的只能炒股炒房，股市不行就爆炒房產;

 

　　(6)由于地方政府寡頭壟斷賣地，人口流向集中密集地，還不根據需求增加供地，但有不斷增加的住宅需求力，價格有持續循環上漲的預期，人們有不斷追投的動力，甚至不惜加杠桿危險地追投，認為政府土地財政，只能讓土地房屋不斷高速漲價，而政府不能自己斷自己財路，跟著政府高價賣地風向標，肯定賺錢;

 

　　(7)房價會持續上漲的炒作和恐慌，賭博僥幸心理，羊群追漲效應，形成全社會炒房熱，而且，特別是一些剛需的居民，也不惜借錢貸款跟風購買;

 

　　(8)為了促進經濟增長，央行大放貨幣，但為防止人民幣貶值堵住換匯流出，而地方政府和商業銀行則恰逢時機去房地產庫存，減少房地產企業在銀行呆壞賬，增加地方政府的銷售等稅收，放出的貨幣沒有流入實體經濟，而是由房地產領域的資產漲價加以平衡和消化，也即資產價格上漲形式的通貨膨脹;

 

　　(9)許多商業銀行因風險太大和風險責任的所有制規避，不愿意將款貸給民營企業，中小微企業，以及實體經濟，而是貸給國企，一些大的央企得到貸款后，不投實業，而是更高價格去買地做房產，又進一步推動地價和房價的上漲。

 

　　這需要盡快出臺房地產稅，一是抑制房地產泡沫，脫虛歸實，避免金融危機，使國民經濟健康發展;二是房屋盡快歸于消費產品，而不是投資產品;三是調節平均財富，控制和縮小住宅擁有不同和出租食利形成的資產和收入吉尼系數擴大趨勢;三是盡早廢除推高房價的出讓金體制，斷地方政府土地財路，給市縣級地方政府有一個穩定的收入渠道。

 

　　過去曾經通過購買房改房、低出讓金及低房價時商品房等途徑積累了不斷增值的兩三套、甚至更多套房財富的一些城市居民不交稅，而農民卻要通過耕地林地宅地低價給政府轉移集中收入，沒有住宅要買第一套居住房的城市新居民，實際則要向政府交納高額的“稅收”—出讓金。如果不進行較為徹底的改革，稅負和財富的分配是不公平的!

 

　　目前研究開征房產稅另一方案的思路是：居民住宅年期不永續化，基本居住消費部分免征房產稅，對多套房累進開征房產稅，對企業開征房地產稅。思路是：

 

　　(1)現有土地管理法使用年限40到70年，到期重新申請，按照使用期結束時的價格再交納出讓金，再繼續使用，否則國家收回土地使用權和地面建筑的規定不變。

 

　　(2)住宅法定面積，或者第一套不征，從第二套起，按市價累進征收。比如，一居民，在北京有四套住宅，都為150平方，價格均為5萬元。第二套按市價2%征收，則需交稅金15萬元;第三套按市價3%征收，需交稅金22.5萬元;第四套住宅，按4%稅率征收，需交30萬元。

 

　　這個方案的結果是：

 

　　(1)開征的前數年中，由于累進征稅，加上房產稅擠出住宅交易，地方財政房產稅和房地產交易稅收入大幅度增加。

 

　　(2)房產稅開征后，為了降低持有成本，多套房的居民將二套以上拋出，一是地方政府的房產稅減少，如果大部分都將一套以上房拋出，只保留居住房，由于第一套免稅，政府住宅房產稅部分又陷入枯竭;二是如果僅開征企業的房地產稅，稅收負擔就會全部壓在企業身上，稅負過重會影響企業經營和就業崗位的穩定和增加;三是房屋供應量大增、房價下跌，可能使銀行壞帳增加，金融風險加大，政府房產稅征稅價格水平也下降，收入也會減少。

 

　　(3)城鎮居民基本消費住宅不交房產稅，二套要交稅，不論一套多套，只是在規定期限內有使用產權，過期不補則土地和建筑物無償收歸國有。

 

　　按照這種思路，一則雖然無損基本居住居民，但持有多套房的中產階層財富再分配過猛，將嚴重損害中產階層利益，不利于中產階層的擴大。二則中產階層拋完一套以上房產后，居住房產方面失去了地方財政的穩定稅源，不符合“居住并有房屋財產，政府就要提供公共服務，居住人相對應需要交納稅收”這一原則。這種思路方案的改革，雖然易于啟動，但是后患無窮。

 

　　顯然，房產稅改革不啟動，或者基本居住消費部分不改革而對多套房累進大改，這兩種思路，都是行不通的。我們以下設計了一個克服這兩種思路困境的第三方案。

 

　　二、永續使用權和繼承權換取征稅權

 

　　廢除土地使用權的年期體制，實行土地使用的永佃制。對城鎮自然人和法人目前使用的城鎮國有和有限使用年期的房地產，以給以永續使用產權換取政府的征稅權。而對不愿意選擇政府征稅改革的城鄉居民和法人，可以保留其目前到期收回和按未來土地出讓金價格重新交出讓金后再繼續使用的體制。

 

　　但是，如果城鎮居民到期后，不再繼續申請租期使用權的，改革目前法條中規定的無償收回地面建筑的規定，由政府以成本重置價收購地面建筑物;而對工商金融用地不選擇國有永續使用而不交房地產稅的，由于企業有提取建筑物折舊收回的財務制度，地面建筑政府不進行收購，到期無償收歸國有。

 

　　不含土地出讓金的各類集體土地產權、軍產、工業產權、房改房等等，率先進行改革，并且只有一種選擇，即土地不改變集體或者國有所有性質，但是永續使用權，按規定交納房地產稅，予以合法化。

 

　　總之，土地所有制改革的方向，是國有和集體所有不變，取消年期，永續使用。建國以來幾次修憲，對于城鄉土地的所有制性質規定有所不同。對原有的保留土地私有性質的一些房產，特別是文化大革命時住戶不斷變更，繼承代際和人數增多，城鎮和農村中遺留的住宅和宅地所有權方面的問題不少。對此，應當進行特殊研究，制定方案，在大方向一致的前提下，妥善加以解決。

 

　　三、區分消費與投資并按居住面積分類征稅

 

　　一個非常重要的原則是，不能按照泡沫價格征收消費性房地產的稅收。中國各城市，由于多年來政府行政寡頭壟斷賣地炒地，價格泡沫特別嚴重，對于合理面積的自住房而言，價格與使用價值嚴重偏離。因此，在中國城鎮，應當按照合理房價收入比的房屋價值征稅，才能為居民接受。

 

　　筆者認為，另一個重要原則是，要區分消費性住宅資產與投資性住宅資產。消費性的住宅資產，即使價格奇高，但是居民只有一套并居住使用時，并不能變現為市價水平的價值性財富。這里表現的是居民自己的居住消費性質的使用價值。而只有將住房出售、出租，或者持多套而等漲價時，才能表現為投資價值性質的財富。因此，對前者應當按照消費性住宅以合理的能夠承受的價格水平征稅，而對后者則按照投資性住宅資產市場價格水平征稅。

 

　　對于居民不是用于投資，而是用于居住消費的，一定的法定面積，包括無法分割的法定面積外的套內面積，應當擠出房價虛高的水分，就是以當地上年的人均可支配收入，及合理的房價收入比6，來確定下年應征房產稅的房價。

 

　　居住消費性質的第一套住宅，按家庭人收可支配收入6年可買一套人均50平米的住宅，計算房價，并且面積不論多大，都為消費性質，因此以消費性質房產價格、每年1%稅率征收稅金。

 

　　如北京市2012年城鎮居民人均可支配收入36469元，法定適當的居住面積為50平米，合理的房價收入比為6，則每平米應征稅價格為4376元，如果為50平米，則征稅房價為218800元，按1%稅率，2013年應征房產稅額為2188元;三口之家，150平米的居住面積，2013年應征房產稅額6564元，而200平米則征8752元。平均來看，即使1%稅率分6年改革到位后，房產稅為北京三口之家年總可支配收入的0.6%。在可以承受范圍之內。(當然，考慮人均可支配收入線以下居民的承受能力，我們后面設計分6年到位。)

 

　　當房地產泡沫消失，房價收入比穩定在6，甚至低于6時，由于人均可支配收入是增長的，消費性質房產稅率的確定與每個上年不斷增長的人均可支配收入掛勾，也是不合理的。到那時，就不再掛勾收入而以真實的房產價格征稅。然而，可能房價不斷上漲，泡沫經常性存在，這種情況下，仍以房價收入6確定的稅率征稅比較合理，因為它對城鄉居民的利益是一種保護機制。

 

　　第一套住房以外的住宅，視同投資資產，按市價1%征稅，考慮價格泡沫因素，我認為不宜累進征稅。前面已述，有的方案提出累進方案，對第二、三、四及以上多套房分別按年2%、3%、4%征稅。我認為，這是不合理的。

 

　　一是因為地方政府的高出讓金，已經推動房價過度高于居民平均收入水平，價格中包含著泡沫;二是世界上對居民多套房累進征稅的國家極少，都采取普稅制;三是累進稅太猛烈，將會導致房價大跌，引起金融動蕩。因此，我以為不論有多少套住宅，稅率都應當為市價1%。比如，150平米的住宅，在北京某學區，市價每平米10萬元，1500萬元市價，年房產稅15萬元;在住宅小區，市價每平米4萬元，年房產稅6萬元;而在昌平區，市價只有1萬元，則年房產稅為1.5萬元。而一家庭有五套房，共1500平米，市價平均5萬元，則需要交75萬元稅收，實際就是不累進，業主納稅也很沉重。

 

　　此外，不論消費性房產，還是投資性房產，其進入交易環節，均按照市場交易價格征收房地產交易稅。

 

　　四、消費性房產稅低起步、小步走和分六年到位

 

　　一個城市中人均可支配收入中，含有工薪以外的許多收入，因此，就是消費住宅資產，按照合理價格水平征稅，對一些實際收入在該城市人均可支配收入水平線以下較多的居民，負擔可能要大大超過0.6%。因此，設計按照居民收入的不斷增長，分六年到位，使消費性質房產稅逐步達到目標的1%稅率水平。

 

　　達到目標稅率的時間為2022年截止。在2017年到2022年中，即2017年，基本150平米面積內，按照0.167稅率征收，即1/6稅率征收;按照目標稅率，每年稅率上調1/6，在2022年達到1%目標稅率。

 

　　這樣的征稅方案，起步低，小步走，分六年到位，使城鎮居民逐步適應;城鄉居民收入增長(特別是工資增長)，消費支出結構調整，將分年消化消費性質房產稅部分;期間，可以工資增長與消費性質房產稅增加聯動，減輕工薪階層房產稅負擔。

 

　　對于投資性資產，按市價1%的稅率，不實行低起步和分年小步上調的方式，一年一步到位。

 

　　五、低收入人群減免

 

　　對于退休金較低，甚至沒有參加退休社保的，以及參加以房養老的老年城鎮居民，對于失業無收入的城鎮家庭，對于統計在最低收入范圍的城鎮居民，嚴密甄別，適當減免其房產稅。鼓勵城鎮退休居民將房間出租給大學生和農民工等獲得收入，對所得收入免收個人所得稅。業主去世，由子女繼承;或者賣出，新業主恢復按前述規定的房產稅征收。對有兩套房并養老金較低的退休居民，以及有兩套房的低收入居民，鼓勵出租另一套房，出租收入免征所得稅和投資性質房屋的房產稅，但需要交納消費性質部分房產稅。

 

　　六、原實際征稅性質的高土地出讓金部分逐年退稅

 

　　對于按照市價征收的住宅房產稅，以及對工商金融商業等地產，因政府出讓金是將若干年租金一次收來，因此需要從土地收取出讓金改革以來，對地價構成進行動態梳理，分清和合理測算土地出讓價格構成：

 

　　(1)所有權地價;(2)由于交通、位置等因素形成的級差地租;(3)實際是對農民過低價格收購部分的轉移;(4)拆遷、安置和整理等成本;(5)實際是向購房屋土地者征取稅收性質的部分。特別是高地價時購買住宅和金融商業用房的自然人和法人，房產稅實行在設定的年限中，對構成(5)實行先征后退的體制，以避免雙重征稅。

 

　　對于工業用地出讓金，應當分類考慮，如果政府優惠，或者價格較低的，不考慮退稅;如果價格較高，沒有優惠，則應當考慮適當予以退稅。

 

　　七、方案選擇自由，不同征稅和交易辦法

 

　　對于目前合法的城鎮國有商品房，可以給業主設計兩種方案讓其選擇，一種是上述方案。另一種是，對于不選擇國有永續使用產權改革方案的城鎮居民，(1)征收住宅消費稅，比照永續使用權房產減半征收。(2)房屋在國家規定的使用年限中，有繼承權;到期，土地國家無償收回，地面建筑按照建筑造價由政府回購，繼承權消失。(3)由于這類房產土地國家沒有將永續使用權交易給業主，業主在房地產市場上抵押、出租、入股、出售等交易時，只能有剩余的使用年限產權，不能有永續使用年限產權，其價值也按照剩余年限來評估。

 

　　八、非住宅房地產的永續產權和不動產稅

 

　　對目前40年到50年不等的非住宅用房地產，特別是工商金融房地產，除極特殊的以外，也都改革為法人永續使用產權制。經營性的房地產，各投資者按照股份擁有永續使用產權;各黨政軍事業社團等等，永續使用權為組織和法人所有，其中非盈利基金會的，由基金投資人所有;無投資人的，其政府機構歸并、營地變化、事業和社團變更等時，除了清算負債所用之外，國家無償收回土地的永續使用權，但不包括建筑物價值，除非解體或變更后無主。

 

　　非住宅房地產(不包括個人在家創業的住宅)，因房地產的產出率不同，對工業、商業和金融地產，按市價1%、2%和3%的稅率征稅(世界大多數國家2%到5%)區別征收。工商金融等地產，不得減免。黨政事業社團等地產，房產稅按照市價的0.5%征收，都要先交納房地產稅，按照有關用房面積標準，包括教育衛生等公益和半公益用地，即征即退或者即征即減;超標準面積的，由使用單位，或者使用個人交納。

 

　　還應當以降低增值稅換取對非住宅不動產交納房地產征稅。其中一部分實際是中央和省一級向市縣進行收入的結構性轉移。目前來看，增值稅稅率太高，一直是國內外詬病的問題，應當往下調2個百分點，就2013年數據框算，影響中央收入2700億左右，影響地方政府收入840億左右。但是，從地方政府財政收入接替上看，僅城鎮工商金融房產就達100多億平米，均價8000元，80萬億資產平均征2%稅率，除去減免，約有1.4萬億元稅收。

 

　　九、地方財政可一次性穩定交替

 

　　從2010年到2013年，國有土地使用權出讓收入看，分別為29398億元、33477億元、28886億元、41000億元，2013年的形勢比較特殊，即各地政府為了還債，大規模賣地。去掉特殊情況，年平均出讓金收入30000億元左右，是為地方政府的財力。

 

　　2015，全國城鎮各類住宅面積，達340億平米左右，即使全部按照2015年全國居民可支配收入近2萬元，房價收入比6的水平，征稅房屋價格水平應當為4200元每平米，應稅總資產達142.8萬億元，按照1%的消費性質房產稅率，城鎮房產稅總額就為1.428萬億元。

 

　　當然，按照消費性質房產1%稅率及其階梯累進稅率分6年到位的方案，第一年，只能征到其中的1∕6稅收，之后每年動態增加。但是，剛開征時，多套房較多，按照市價征收的投資性的房產稅較多;持有成本增加，拋售多套房，所收的房產交易稅也較多。隨著多套房的減少，和交易量的相對下降，雖然這方面的稅收相對增加放慢，甚至絕對量可能下降，然而，消費性質住宅房產稅稅率(從1/6到1)是每年上調的，因此，動態看，6年內每年之間的房地產稅及其交易稅仍然可以大體平衡。

 

　　城郊和農村應當納稅的超面積住房和二套宅基地等，按照城鎮、城郊和農村法定面積內外不同的稅率征收，征稅額在2000到3000億元左右。

 

　　那么，假如2017年開征，全國房地產稅和國有土地收入總額：

 

　　(1)城鎮工商金融房地產可征14000億元稅金;

 

　　(2)即使假定全部住宅為消費性質資產，起步年按1∕6征收，城鎮、城郊和農村住宅房地產稅15000億元左右;

 

　　(3)城郊和農村的非農業的經營性的房地產，最低估計可征收2000億元稅金;

 

　　(4)全國房地產交易稅，最低估計2000億元;

 

　　(5)國有土地永續使用權在交易中心的銷售收入2000億左右(包括鹽堿地改造、填海造地、廢舊工礦土地整理等出售)。

 

　　共計35000億元，因為土地出讓金中包括了征地拆遷補償等成本，除去此部分，完全能夠接替地方財政目前的土地出讓金部分，甚至有余。廢除土地出讓金與開征房地財產稅和交易稅之間，可以一次性實現平穩交替。

 

　　此外，在改革過程中，需要對房地產業，對土地和房屋，以及對房屋交易的各種現行政府收費和稅收，進行清理、廢止和歸并，形成房地產稅(不動產財產稅)和房屋土地交易稅(對交易所得征稅)兩個稅種。

 

　　結語：選擇阻力和風險較小的改革方案

 

　　為什么要進行上述的廢除土地出讓金，轉變為開征房地產稅的改革?

 

　　一方面，是改變目前地方財政收入從農民和剛要買房人等低收入人群收取這樣的不合理渠道的需要，是避免財富兩極分化的需要，是抑制投資性房產需求而平抑房價的需要，是克服地方政府賣地沖動的需要，也是節約寶貴土地資源的需要。

 

　　另一方面，在改革中：(1)國家讓出了永續使用權，給了城鄉居民以真正意義上的財產權和繼承權，也給一部分居民保留了選擇年期使用產權而不進行改革的選擇自由權。

 

　　(2)考慮了城鄉居民的承受能力，區分了消費性房產和投資性房產，居住的房產按照擠出泡沫的房價征稅，對低收入人群實行減免。

 

　　(3)消費性質房產稅，由于分6年逐步調到1%稅率，考慮了工資等收入增長與稅率逐步上調的聯動，防止突然一步到位，對城鄉居民其他生活消費方面的影響。

 

　　(4)對于中產階層的投資性房產，包括工商金融地產，國家考慮價格因素，按世界各國較低稅率征收，并且不進行累進征收，對于土地出讓金特別高時投資性住宅和非住宅房地產，進行適當的退稅。

 

　　(5)考慮企業開征房地產稅后的稅收負擔，降低2個百分點的增值稅率，社保費率降低到30%，進行平衡。

 

　　(6)對于農村和城郊住宅宅地及生產性用房地產，農業性質的全面免除，非農業性質的進行減免。

 

　　(7)中央政府讓一部分利，換取地方對企業的房地產征稅，完善地方房地產稅種。

 

　　這是一個考慮兼顧政府、城鄉居民和企業、高中低不同收入群體，以及中央和地方關系等各方利益，相互妥協，各自讓步利益，權益互換，并且阻力較小、風險較低和可控，可以平穩過度的改革方案。

圖片來源：找項目網